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Das Gewerbezentralregister und seine Bedeutung für die Gewerbezulassung, insbesondere im Gaststättenrecht

Das Gewerbezentralregister ist eine besondere Abteilung des Bundeszentralregisters. Im Bundeszentralregister werden Straftaten und andere mit Straftaten zusammenhängende Maßnahmen eingetragen. Im Gewerbezentralregister werden eingetragen: Zum einen rechtskräftige Bußgeldbescheide, aber auch verwaltungsrechtliche Entscheidungen, die für die Beurteilung z.B. der Zuverlässigkeit oder Ungeeignetheit von Gewerbetreibenden wichtig sind. Im Gewerbezentralregister werden daher beispielsweise eingetragen: Vollziehbare und nicht (mehr) anfechtbare Verwaltungsentscheidungen, die wegen Unzuverlässigkeit oder Ungeeignetheit im Rahmen von Anträgen auf Zulassung zu einem Gewerbe ergangen sind. Ist jemand unzuverlässig und ungeeignet, der eine Tätigkeit als Vertretungsberechtigter für einen Gewerbetreibenden ausübt, dann wird auch ihn betreffende Tatsachen in das Gewerbezentralregister eingetragen. Dasselbe gilt, wenn jemanden untersagt wird, einen (Gewerbe-)Betrieb zu leiten.

Im Gewerbezentralregister werden auch rechtskräftige Bußgeldentscheidungen (keine Verfallbescheide nach § 29a OWiG) eingetragen, sofern die Bußtaten bei oder im Zusammenhang mit Ausübung eines Gewerbes oder eines Gewerbebetriebes erfolgt sind. Eingetragen werden in dieser Abteilung auch Bußgeldentscheidungen, die bei der Tätigkeit in einem Gewerbe von einem Vertreter oder einem Beauftragten i. S. des § 9 OWiG getroffen worden sind. Dasselbe gilt von einer Person, die in einer Rechtsvorschrift ausdrücklich als (bußrechtlich) Verantwortlicher bezeichnet worden ist. Die verhängte Geldbuße muß jeweils mindestens 200 EUR betragen.

Mitgeteilt werden die eintragungspflichtigen Entscheidungen, Feststellungen und Tatsachen durch die zuständigen Behörden und die Gerichte.

Dem von der Eintragung Betroffenen (hier nicht im Sinne eines Beschuldigen im Bußgeldverfahren gemeint), kann auf Antrag Auskunft aus dem Gewerbezentralregister gewährt werden (vgl. § 150 GewO). Selbstverständlich können auch Behörden Auskünfte erhalten.

Auskunftsfähig sind Eintragungen, die Informationen enthalten:

·         zur Verfolgung wegen einer Ordnungswidrigkeit nach § 148 Nr. 1 GewO,

·         zur Verfolgung von Schwarzarbeit und ähnlichen Delikten,

·         zur Vorbereitung von Entscheidungen über Anträge auf Zulassung zu einem Gewerbe,

·         an Gerichte und Staatsanwaltschaften zum Zwecke der Rechtspflege und zur Verfolgung von Straftaten;

·         an die Kriminalpolizei kann für Zwecke der Verhütung und der Verfolgung von Straftaten ebenfalls Auskunft gewährt werden.

Wichtig sind die Eintragungen im Bundeszentralregister und im Gewerberegister als Entscheidungshilfen für die Antwort auf die Frage, ob ein Gewerbetreibender zuverlässig oder geeignet ist, ein bestimmtes Gewerbe auszuüben. Das Gleiche gilt für die Frage, ob eine erteilte Erlaubnis zurückgenommen oder widerrufen werden kann bzw. muß, wenn sich nach der Zulassung der Gewerbetreibende möglicherweise nicht mehr zuverlässig und / oder ungeeignet ist, ein Gewerbe zu führen. In der Praxis stellt sich häufig die Frage: Wann liegen solche Tatsachen vor, wann dürfen sie (noch) verwertet werden. Folgendes gilt:

1. Maßgebend ist der einer Bestrafung oder der einer Ordnungswidrigkeit "zugrundeliegende Lebenssachverhalt“. Es kommt also nicht auf die Bestrafung oder Bebußung als solche an, etwa durch einen Strafbefehl, ein strafrichterliches Urteil oder den Erlass eines Bußgeldbescheids. Es ist Sache der Behörde, die über die Zuverlässigkeit oder die Unzuverlässigkeit beispielsweise eines Gastwirts zu entscheiden hat, die im Ermittlungsverfahren festgestellten Tatsachen zu würdigen. Daher ist es grundsätzlich erforderlich, die Strafakten oder die Bußakten beizuziehen. Nicht ausreichend ist - entgegen der Praxis - sich lediglich auf die Einholung von Strafregisterauszügen oder Auszügen aus dem Gewerberegister zu stützen, um die Unzuverlässigkeit einzuschätzen. An die Feststellung der Tatsachen des Gerichts ist die Fachbehörde zwar gebunden, nicht aber an die Würdigung der Tatsachen durch das Gericht.

Aber auch an die Bindung gibt es eine Einschränkung: Die Behörde ist dann nicht mehr an den von den Strafbehörden oder den Bußgeldbehörden ermittelten Sachverhalt gebunden, wenn sich die Tatsachen nach der rechtskräftigen Entscheidung geändert haben. Gerade im Bußgeldverfahren ist es nicht selten, dass der Adressat eines Bußgeldbescheids die Entscheidung hingenommen hat, in Wirklichkeit aber nicht der Täter war. Oft liegt es auch an den fehlerhaften Ermittlungen der Bußbehörden, die aus der Stellung einer Person in einem Unternehmen, gelegentlich auch in einer Körperschaft, folgern: Wer für ein Unternehmen unternehmerisch oder beispielsweise steuerlich „verantwortlich“ ist, sei auch bußrechtlich für eine im Unternehmen begangene Bußtat verantwortlich. Diese „Ermittlungsmethode“ ist unzulässig und führt oft zu falschen Ergebnissen. Bußrechtlich verantwortlich kann nur jemand sein, der die Bußtat begangen hat (tatbestandsmäßig, rechtswidrig und auch schuldhaft), allein oder mit anderen (Beteiligung nach § 14 OWiG), durch Tun oder durch Unterlassen. Fehlt es an der Täterschaft oder Beteiligung, so kann eine Aufsichtspflichtverletzung nach § 130 OWiG in Betracht kommen. Wurde der „Falsche“ (= der Unschuldige) bebußt, so wäre zwar ein Wiederaufnahmeverfahren möglicherweise erfolgreich. Der Betroffene wird sich aber überlegen, ob sich ein möglicher Freispruch oder einer Einstellung des Verfahrens im Wiederaufnahmeverfahren "zeitlich und finanziell“ rechnet. Denn die Rechtskraft eines Urteils – auch einer Bußgeldentscheidung - ist die „heilige Kuh“ der Justiz. Ein Wiederaufnahmeverfahren ist damit eine der schwierigsten, zeitaufwendigsten und auch wenig aussichtsreichsten Aufgaben des Verurteilten und seines Verteidigers. Hat allerdings die Behörde ausreichende, sie überzeugende neue Tatsachen für die Unschuld des Bebußten, dann muss sie von der Unschuld des Gewerbetreibenden ausgehen. Auf ein buß – oder strafrechtliches Wiederaufnahmenverfahren kommt es dann nicht an.

2. Für die Frage, ob die Unzuverlässigkeit im Sinne der gewerberechtlichen Vorschriften vorliegt, ist auch ohne Belang, mit welchem Ergebnis die strafrechtlichen oder die bußrechtlichen Ermittlungen abgeschlossen worden sind. Ob das Strafverfahren nach § 170 Abs. 2 StPO, nach §§ 153, 153a, 154, 154a StPO eingestellt wurde, ob das Bußgeldverfahren nach § 170 StPO, nach § 47 Abs. 1 oder Abs. 2 OWiG eingestellt worden ist oder beispielsweise nach §§ 154 ff StPO beschränkt wurde, ist für die Feststellung der Unzuverlässigkeit belanglos. Selbst bei einem Freispruch könnte die Unzuverlässigkeit anhand der Akten angenommen werden (vgl. BVerwG NJW 1974, 286; OLG Karlsruhe NJW 1973, 291; OLG Köln NJW 1973, 378).

3. Eine Verwertung von Eintragungen zum Nachteil des Gewerbetreibenden ist dann ausgeschlossen, wenn die Bewertung des Lebenssachverhalts unterhalb der "Bagatellegrenze" liegt. So besteht beispielsweise noch keine Unzuverlässigkeit, wenn ein Gastwirt die Sperrzeit nicht beachtet hat. Begeht er jedoch Sperrzeitenüberschreitungen häufiger und (!) kann man daraus einen Hang zur Nichtbeachtung geltender (einschlägiger) Vorschriften erkennen, so kann sein Verhalten als unzuverlässig im Sinne der gewerberechtlichen Vorschriften gewertet werden (vgl. VG Stuttgart GewA 2000, 25).

Verwertungsverbot nach Zeitablauf

4. Strafregistereintragungen im Bundeszentralregister oder Eintragungen im Gewerbezentralregister sind dann nicht mehr zum Nachteil des Gewerbetreibenden verwertbar, wenn sie getilgt worden sind oder die Tilgung unmittelbar bevorsteht (vgl. § 51 Abs. 1 BZRG; § 153 Abs. 5 Satz 1 GewO). Abweichend von den vorgenannten Vorschriften darf jedoch eine früher bestrafte oder bebußte Tat dann berücksichtigt werden, wenn es um die Zulassung zu einem Gewerbe geht und eine etwaige Zulassung zu einer "erheblichen Gefährdung der Allgemeinheit" führen könnte (vgl. § 52 Abs. 1 Nr. 4 BZRG , § 153 Abs. 5 Satz 2 GewO).

Eine " erhebliche Gefährdung der Allgemeinheit“ verlangt keine konkrete Gefahr. Es genügt daß eine erhebliche Gefährdung nach der bestehenden Sachlage nicht ausgeschlossen werden kann. Die "Sachlage" darf jedoch nicht auf bloße Vermutungen gestützt werden, sondern es müssen - ähnlich wie beim Anfangsverdacht einer Ordnungswidrigkeit im Sinne des § 152 Abs. 2 StPO - tatsächliche Anhaltspunkte für die Gefährdung vorhanden sein (vgl. Bundesgerichtshof in NJW 1973, 206; VG Göttingen GewA 1996, 289). Das Tatbestandsmerkmal "erheblich" im Sinne der "erheblichen Gefährdung der Allgemeinheit" ist allerdings bereits in dem Begriff "Unzuverlässigkeit" enthalten, muss also nicht besonders begründet werden. Die Erheblichkeit wird in der Rechtsprechung als Verhältnismäßigkeit betrachtet. Eine Entscheidung gegen einen unzuverlässigen Gewerbetreibenden ist daher i. d. R. nicht unverhältnismäßig und daher auch erheblich (vgl. BVerwG GewA 1995,117).

Unter "Zulassung zu einem Gewerbe" ist hier nur die Zulassung zu einem erlaubnispflichtigen Gewerbe zu verstehen oder die Wiederzulassung nach einer erfolgten Gewerbeuntersagung (vgl. BayVGH GewA 1986, S. 168, 169). Damit scheidet die Verwertung von getilgten oder tilgungsreifen Eintragungen in einem Verfahren auf Widerruf einer bereits erteilten Gewerbeerlaubnis aus. Das Gleiche gilt, wenn es um die Rücknahme einer Gaststättenerlaubnis geht. Hier geht es war ebenfalls um die "weitere“ Zuverlässigkeit des Gewerbetreibenden; die Verwertung von getilgten bzw. tilgungsreifen Verurteilungen soll jedoch den Grundsatz der Resozialisierung verletzen (vgl. Metzner, Gaststättengesetz, Randziffer 129 zu § 4 GastG, m.E. zweifelhaft).

5. Die Verwertung von getilgten oder tilgungsreifen Eintragungen im Bundeszentralregister oder im Gewerbezentralregister ist auch dann unzulässig, wenn es um die Untersagung eines erlaubnisfreien Gewerbes geht. Hier hat der Gesetzgeber schon eine geringe Gefährdung der Allgemeinheit darin kundgetan, dass er das konkrete Gewerbe erlaubnisfrei gestaltet hat.

6. Kein Verwertungsverbot besteht dann in der Regel, wenn die Tatsachen, die eine Unzuverlässigkeit dokumentieren, im Rahmen einer gesetzwidrigen Kontrolle, beispielsweise einer rechtswidrigen Nachschau im Sinne des § 22 GastG, ermittelt werden konnten. Auch im Strafverfahren besteht ein Verwertungsverbot selbst bei rechtswidrigen Durchsuchungen von Wohnungen nur ausnahmsweise. Die Rechtsprechung prüft i. d. R. folgende Frage: Hätten die beweistechnisch wichtigen Tatsachen auch im Rahmen einer legalen Ermittlungshandlung festgestellt werden können? Wird diese Frage bejaht, besteht in der Regel kein Verwertungsverbot. Ein klares Verwertungsverbot ergibt sich aber beispielsweise aus § 136a Abs. 3 Satz 2 StPO, ein Grundsatz der jedoch auf die Frage der Unzuverlässigkeit eines Gewerbetreibenden nicht übertragbar ist. Ein weiteres, auch im Bußverfahren, wichtiges Verwertungsverbot folgt in der Regel aus der Nicht-Belehrung des Verdächtigen / Betroffenen über sein Aussageverweigerungsrecht nach §§ 55 OWiG, 136 StPO.

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